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完善礦業(yè)用地制度的必要性
我國的礦業(yè)用地分為勘查用地和礦業(yè)生產(chǎn)用地，修訂前的礦產(chǎn)資源法沒有對礦業(yè)用地進行專門規(guī)定。
根據(jù)土地管理法，勘查用地屬于臨時用地，期限一般不超過2年。土地管理法實施條例進一步規(guī)定，建設(shè)周期較長的能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)使用的臨時用地，期限不超過4年，但法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外。從實踐來看，勘查用地制度的主要問題是探礦用地期限與探礦權(quán)期限不一致，以及臨時用地補償缺乏公平?jīng)Q定機制。
礦業(yè)生產(chǎn)用地包括礦業(yè)企業(yè)建設(shè)和生產(chǎn)經(jīng)營中所需要的全部土地。長期以來，礦業(yè)生產(chǎn)用地屬于建設(shè)用地范疇，對集體土地只能通過征收方式取得。2019年修正的土地管理法實施之后，礦業(yè)生產(chǎn)雖然可以通過出讓、聯(lián)營、作價出資等方式使用集體經(jīng)營性建設(shè)用地，但礦業(yè)用地與集體經(jīng)營性建設(shè)用地“偶遇”的概率比較小。而且，土地管理法列舉規(guī)定的公共利益類型中，能源、交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需用地屬于公共利益，而一般的礦業(yè)用地并非可以行使征收權(quán)的公共利益類型，除非法律另有規(guī)定。這就意味著，除煤炭、油氣等能源項目用地外，其他非能源類礦產(chǎn)項目用地并不能通過征收方式取得土地使用權(quán)。
從實踐來看，通過征收取得采礦用地成本高，征收集體土地審批程序復(fù)雜、時間長，并受建設(shè)用地指標(biāo)、耕地占補平衡等限制，而露天開采的采礦用地占地面積大、分布廣，也不利于土地的節(jié)約集約利用。礦業(yè)用地實踐中“合法采礦、違法用地”等現(xiàn)象長期制約著礦山企業(yè)健康發(fā)展，也不利于土地用途的有效管制和生態(tài)文明建設(shè)。
新礦法對礦業(yè)用地制度的創(chuàng)新
礦業(yè)用地有別于其他用地的突出特點是“位置不可替代”和“用地主體與礦業(yè)權(quán)人統(tǒng)一”。新礦法堅持問題導(dǎo)向，通過第34條對礦業(yè)用地專門作出規(guī)定，其創(chuàng)新點包括：
——從規(guī)劃編制源頭上保障礦業(yè)用地需求。第34條第1款規(guī)定“國家完善與礦產(chǎn)資源勘查、開采相適應(yīng)的礦業(yè)用地制度。編制國土空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)考慮礦產(chǎn)資源勘查、開采用地實際需求。勘查、開采礦產(chǎn)資源應(yīng)當(dāng)節(jié)約集約使用土地。”該規(guī)定要求在規(guī)劃環(huán)節(jié)就實事求是地考慮礦業(yè)用地需求，同時要求礦業(yè)用地的保障也要體現(xiàn)節(jié)約集約用地原則。
——建立多元化的供地方式。第34條第2款規(guī)定“縣級以上人民政府自然資源主管部門應(yīng)當(dāng)保障礦業(yè)權(quán)人依法通過出讓、租賃、作價出資等方式使用土地。開采戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源確需使用農(nóng)民集體所有土地的，可以依法實施征收。”這項規(guī)定改變了征收的單一供地方式，礦業(yè)用地可以通過出讓、租賃、作價出資等方式取得，同時充分利用土地管理法第54條“法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他用地”這一公共利益的兜底規(guī)定，針對開采戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源確需使用農(nóng)民集體所有土地的，可以依法實施征收。
——擴展臨時用地使用范圍。第34條第3款規(guī)定“勘查礦產(chǎn)資源可以依照土地管理法律、行政法規(guī)的規(guī)定臨時使用土地。露天開采戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源占用土地，經(jīng)科學(xué)論證，具備邊開采、邊復(fù)墾條件的，報省級以上人民政府自然資源主管部門批準(zhǔn)后，可以臨時使用土地；臨時使用農(nóng)用地的，還應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定及時恢復(fù)種植條件、耕地質(zhì)量或者恢復(fù)植被、生產(chǎn)條件，確保原地類數(shù)量不減少、質(zhì)量不下降、農(nóng)民利益有保障。”臨時用地制度從勘查用地拓展到露天開采戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源用地，這是新礦法對臨時用地制度的重大突破，相對于出讓、租賃、作價出資等供地方式而言，臨時用地程序更加簡單，也有利于礦山企業(yè)露天開采戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源。
——礦業(yè)用地期限延長至與礦業(yè)權(quán)期限一致。第34條第4款規(guī)定“勘查、開采礦產(chǎn)資源用地的范圍和使用期限應(yīng)當(dāng)根據(jù)需要確定，使用期限最長不超過礦業(yè)權(quán)期限。”這項規(guī)定徹底解決了過去長期存在的礦產(chǎn)資源勘查權(quán)期限與臨時用地期限不一致的問題，也有利于采礦用地與采礦權(quán)的期限匹配。
推動礦業(yè)用地制度不斷健全
新礦法對礦業(yè)用地制度的改革值得肯定，但落實到具體實施的條文規(guī)定還須在礦產(chǎn)資源法實施條例中進一步細化，推動礦業(yè)用地制度不斷健全。
——明確礦業(yè)權(quán)人使用土地的具體保障措施。新礦法雖然規(guī)定“縣級以上人民政府自然資源主管部門應(yīng)當(dāng)保障礦業(yè)權(quán)人依法通過出讓、租賃、作價出資等方式使用土地。”但沒有規(guī)定具體的保障措施，無法保證礦業(yè)權(quán)人以公平合理的對價取得土地使用權(quán)。因為礦業(yè)權(quán)依存于特定土地，在礦業(yè)權(quán)人先取得礦業(yè)權(quán)的情況下，土地權(quán)利人往往會利用優(yōu)勢在談判時漫天要價。類似問題在礦業(yè)權(quán)人臨時用地情形中也會出現(xiàn)。基于此，域外立法一般通過公平價格確定機制等規(guī)定，確保礦業(yè)權(quán)人及時以合理對價取得土地。我國臺灣地區(qū)規(guī)定礦業(yè)用地可通過購用、租賃方式取得。購用土地的場合，如屬私有土地且協(xié)議不成，委托不動產(chǎn)估價師確定；如屬公有土地，按一般公有財產(chǎn)處分計算標(biāo)準(zhǔn)計算。礦業(yè)權(quán)人若與土地所有人不能達成協(xié)議，雙方均可向主管機關(guān)申請調(diào)處，土地所有人以及關(guān)系人不接受調(diào)處時，可依法提起民事訴訟。但礦業(yè)權(quán)人可以提存地價、租金或補償，申請主管機關(guān)備查后，先行使用其土地。
——明確礦業(yè)臨時用地的期限及是否可以延期。新礦法規(guī)定“勘查、開采礦產(chǎn)資源用地的范圍和使用期限應(yīng)當(dāng)根據(jù)需要確定，使用期限最長不超過礦業(yè)權(quán)期限”，但沒有明確臨時用地期限如何確定以及是否可以延長。如果按照土地管理法及其實施條例，臨時用地的期限一般不超過2年。即便是建設(shè)周期較長的能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所使用的臨時用地，期限也不超過4年。而且兩者均未規(guī)定臨時用地的延期制度。在新礦法對臨時用地期限沒有明確規(guī)定的情況下，如何與礦業(yè)權(quán)期限匹配？同時，從礦山企業(yè)勘查用地及露天開采戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源用地的現(xiàn)實操作來看，允許其在土地管理法及其實施條例規(guī)定的臨時期限屆滿后，再通過出讓、租賃、作價出資等方式取得土地使用權(quán)，似乎不太現(xiàn)實。既然土地管理法實施條例已明確臨時用地可以通過法律、行政法規(guī)另行規(guī)定，那么，未來的礦產(chǎn)資源法實施條例應(yīng)對此問題予以明確。
——明確規(guī)定對土地權(quán)利人的賠償或補償。礦業(yè)權(quán)人雖有礦業(yè)用地優(yōu)先權(quán)，但勘查、開采活動對土地權(quán)利人造成損害的，法律應(yīng)明確予以賠償或補償。目前，各國立法重視對土地權(quán)利人的利益保障。如烏拉圭的采礦法對“土地所有人的權(quán)利”進行了明確規(guī)定：因采礦活動造成損失的，由礦山企業(yè)承擔(dān)賠償；獲得礦業(yè)權(quán)持有人因在其名下的土地上建立地役權(quán)而給予的補償；如因礦業(yè)權(quán)持有人開展采礦活動，而導(dǎo)致土地所有人無法使用其土地或土地的主要部分，則有權(quán)要求礦業(yè)權(quán)持有人購買其土地或該土地的一部分，如雙方未就土地銷售價格達成一致，則應(yīng)通過其他法律規(guī)定的程序和機制確定價格，如礦業(yè)權(quán)持有人不同意購買土地，則土地所有人可要求礦業(yè)主管部門撤銷其所授予的礦業(yè)權(quán)；參與分配礦業(yè)權(quán)使用費。可見，未來的礦產(chǎn)資源法實施條例，對土地權(quán)利人的賠償或補償作出科學(xué)合理規(guī)定，不僅是土地權(quán)利保障的需要，也有利于礦業(yè)權(quán)的順暢實現(xiàn)。
作者：劉銳 趙力葦 中共中央黨校（國家行政學(xué)院）
來源：土地觀察